2023年以来,城市社区食堂问题广受关注。先是年初不少媒体报道,第一批社区食堂大量陷入运营困境,接着又有媒体发现,有些城市社区食堂受到年轻人欢迎。许多人认为,社区食堂找到了可持续的新路径。有的或许还认为,社区食堂可以承载更多社区参与功能,所谓从“全龄”向“全能”。
中央和地方政府也有意投入更多财政资金,用于社区食堂建设。近期国家发改委出台的嵌入式社区服务设施建设,就有这方面的政策导向,打造“完整社区”嘛。湖北则要求2025年实现老年助餐服务市县两级中心城区“全覆盖”。社区食堂初衷是解决老年人的就餐问题,原来叫老年食堂、幸福食堂。其运营模式基本都是社区提供免费场地,引入第三方运营,面向辖区老年人提供低偿甚至无偿助餐服务。运营成本靠政府补贴和市场经营解决,因此兼具公益性(福利性)和经营性两重属性。大量面向老年人群体的幸福食堂难以为继,原因很简单:公益性的一面,覆盖范围太广,超出合理限度,成本太高。市场经营的一面,跟小区周边的发达的小餐饮相比,竞争力不强,效果不好。结果就是,市场经营收益难以覆盖扩大化了的公益性支出和基本运营成本,自身难以实现内循环。所以极度依赖政府补贴,但是,一来补贴的资金量不可能太多,二来也不可持续。总之,社区老年食堂,公益面过大,市场面有劣势,两者相结合,很难达到理想效果。现在,老年食堂要扩大为社区食堂,服务对象扩大到社区居民,目的是为全体居民提供便利的生活服务。其实这也算不上新变化,过去老年食堂的市场经营同样是开放给所有居民的。有一个重要的政策变化是,老年食堂主要是民政部门在推动的专门性工作,社区食堂则成为更加综合性的政府民生工程。不过,原则没变,仍然要坚持基础性、普惠性、兜底性。以这三个原则衡量,无论是老年食堂还是社区食堂,都有几个重要问题需要清理一下:第一,普通人的吃饭问题是否属于“基础性、普惠性、兜底性”民生事务呢?如果是吃不饱饭的问题,那当然是,“政以民为天,民以食为天”嘛。社区食堂显然不是解决这个层次的问题,而是解决吃得好、吃的方便的问题,这恐怕属于个性化需求的范畴。不愿意回家做饭,可以通过市场方式来解决,自己支付成本。用公共资金解决这个层次的需求,某种意义上讲,是普通人搭了政府公共服务的便车。社区食堂售价相对便宜,是因为它承担了部分公益职能,政府有补贴。就算社区食堂广受欢迎,可谁不愿意薅政府羊毛呢?有些人说便宜又安全,为什么安全?因为有政府的信用做背书。万一出了食品安全问题,谁来负责?现在政府承担的安全责任还不够多吗?压力还不够大吗?我觉得,这部分人的这部分需求,还是应该靠市场和社会自发调节,更合理也更有效。第二,助餐服务存在服务对象扩大化问题。社区食堂必然要承担公益职能,这个定位从政治上来讲很对,但对于特殊群体的界定不精准。实事求是地讲,真正有助餐需求的,应该是极少数特殊群体,他真的是在家里做不了饭,需要送餐。绝大多数六七十岁的老年人,老两口都在,生活能自理,自己能做饭,来食堂主要图个方便,“省事”,很多人中午多打一点,然后连晚饭也解决了。还有的,孙子孙女跟着他们一起吃,他就更多打一点。这就明显背离了只面向少数人的公共服务的初衷,搞成了大家都来沾光占便宜。对象也不能简单定位于困难群体,因为困难群体现在已经有最低生活保障等比较完善的社会救助制度,没必要再额外增加,把救助和福利搞那么复杂。最低生活保障不就是解决基本的吃饱穿暖需求吗?社区食堂的公益服务对象,还是应该收缩、精准化,不要扩大化。要把耗散在大多数“不愿做饭”(“图省事”)群体身上的公共资源集中起来,给予极少数“做不了饭”群体更大力度的服务。第三,助餐服务一定要通过建食堂的方式解决吗?不一定。在城市里面,市场机制已经足够成熟,何况近些年资本都在竞相开拓社区下沉市场。对于真正有助餐需求的极少数特殊群体,除了家庭成员尽到责任之外,确需政府提供公共服务的,可以通过向社区周边既有小餐饮经营者购买送餐服务,或者更简单点,直接向特定群体发放合理助餐补贴。这些方式比新建社区食堂、引入第三方经营,方式更简单、更灵活,操作成本也更低。社区服务还是少做增加主体(“第三方”,第三方的“第三方”)的“加法”,现在大量宝贵公共资源耗散在新增主体的招投标、运转、监督、评估上了。政府还是要善于过紧日子,钱要花在刀刃上。第四,现在,绝大多数小区周边都有发达的小餐饮,已经发展出成熟的社区市场生态,竞争充分,选择也多。社区食堂加入进来,自然要跟他们进行公平的市场竞争。但是,社区食堂享受了免地租、财政补贴等,这里面就存在一个问题,它对小区周边合法正常的市场经营的小餐饮,是否构成了不公平竞争呢?小餐饮解决了许多人的就业和生存问题,也有民生保障功能。公共政策要兼顾多方利益,切忌按下葫芦浮起瓢。第五,这么多年在很多地方调研,我发现老年食堂办的比较好的,都是靠集体的力量,不是靠国家补贴。集体出一点,个人出一点,在管理模式上,也通过点餐制实现需求和供给、成本与收益的精准匹配。不是由国家来搞,就不存在公共资源分配公平性问题。集体举办,其实就是集体福利,是俱乐部产品,只要集体通过民主决议了,提供什么福利都无可厚非。在这方面,许多有一定集体经济实力的村庄和村改居社区,都在探索。农村老年人的助餐服务问题,与城市有差别。国家还是要把更多精力和资源,用于支持广大农村中,那些集体经济比价薄弱的村庄,激活集体力量,在地化地解决农村老年人的助餐需求。第六,社区服务是否能扩大居民参与呢?我的调研经验并不支持这种“一厢情愿”。社区服务吸引来的所谓参与,一直存在一个问题:这些参与对于提高社区解决各种问题的能力作用极其有限,至少其产出的效果与服务投入的资源相比,不成比例。积极参与活动和服务的心态和参与公共事务心态,基本上是两回事。社区书记们最头疼的事情是什么?肯定是小区里边各种疑难杂症的问题,不交物业费的,车停不下的,下水道堵了。在这些涉及到个人利益的事情上,居民参与情况怎么样呢?有便宜可占、有福利可拿的时候,跑得很快,需要付出的时候,就躲得远远的。现在亟需的是培育公共参与和公共责任精神,而不是拿好处的精神。据说有的城市利用社区“小哥驿站”,动员快递小哥做志愿服务,我看就不要苛求他们了,他们都很忙,要多干点活挣钱。快递小哥都是外来人,小哥驿站还是体现城市的温暖和包容,他们愿不愿意做,是个人的事情,不需要去号召。这个群体还是在为生存打拼的,像白领等已经在城市买房定居的市民,可以去号召。可以对他们的市民精神、市民责任感提出更高的要求。他们到社区食堂吃饭,享受了这个便利,享受权利和付出义务要平衡。总之,社区食堂建设,政府要投入公共资源,不能一厢情愿。因为是好事,所以就该做?这些年基层治理的一个问题,基层干部都很清楚,就是政府的责任无限扩大,群众依赖性也在不断提高,胃口也越来越高。这个时候,就不要再去吊高社会胃口了。政府做的越多,大家期望值越高,万一做不到,大家就开始放下筷子骂娘。民生事业过去摊子已经铺得够大了,现在需要将“基础性、普惠性、兜底性”原则真正贯彻好,从“铺摊子”向“提效率”转变,现在经济形势紧张,公共资源就更要省着用,用得好,用得巧。