强化农村养老服务是我国积极应对人口老龄化的重要举措。当前，农村养老服务呈现出内容、规则和方式等多维度的过密化，陷入“有增长、无发展”的过密化陷阱。过密化产生于行政系统和自治系统的双重“去政治化”。打破过密化陷阱的关键在于强化基层组织体系自主性，通过保障其接点位置，实现养老服务国家性和社会性的有机统一。本文将基于笔者及所在团队于2021年９月在豫南Ｃ县所展开的为期20天的“一老一小”专题调研，以基层政府的养老服务逻辑为切入点，分析当前农村养老服务的实践困境、形成原因及非预期后果。

农村养老服务过密化的Ｃ县实践及其表征

Ｃ县耕地面积为121.9万亩，属于典型的农业型县城。2020年Ｃ县财政总收入约为4.3亿元，其中，地方一般公共预算6.88亿，上级转移支付3.6亿，财政支出6.1亿，收支缺口达1.8亿元，属于典型的吃饭财政。Ｃ县下辖２个街道、17个乡镇，户籍人口数为93.7万，其中，常住人口数为59.3万，60岁及以上的人口占常住人口数的19.2％，人口老龄化程度高于全国老龄化。

2016年，Ｃ县所属的地级市被选为全国居家和社区养老服务改革试点城市。近些年，大量养老资源输入Ｃ县，用于建设日间照料中心和发展市场养老机构，前者的服务对象主要是尚有自理能力的在村老年人，后者的服务对象是失能半失能老年人。由于县域失能半失能老年人数量较少，市场化养老机构发育不健全，服务群体和服务效果有限，因此暂不讨论。本文主要讨论Ｃ县日间照料中心投建及运营情况，呈现农村养老服务现状。

Ｃ县养老服务的重点工作是投建日间照料中心，并依托其为在村老年人提供各项养老服务。Ｃ县养老工作成效显著，截至2020年，辖区内农村日间照料中心覆盖率高达70％。

此外，日间照料中心建设标准颇高，以Ｃ县亮点工程Ｐ村日间照料中心为例，Ｐ村日间照料中心建成于2013年，硬件投入约计900万元，每年的运营费用高达80万元。Ｐ村日间照料中心分为室内室外两部分，室内设有休息室、娱乐室、健康咨询室、心理辅导室、电影院、图书阅览室、健身室、餐厅等，室外设有假山、凉亭、回廊、健身区、24孝图、孝心园等配套服务设施。另外，依托日间照料中心，政府免费为在村老年人提供茶水、午餐、早晚接送、理发、体检、一日游、意外伤害险、庆祝生日和中药香薰等服务。

目前，Ｐ村日间照料中心成为Ｃ县对外宣传的亮点工程和对内投建的理想模板。然而，调研走访发现，密集的养老政策资源下乡，却没有显著提升老年人的生活福祉，以日间照料中心为载体的养老服务反而陷入过密化困境。

“过密化”概念最早由戈登威泽提出，经过舒尔茨的理论化用而传播于农业生产领域，其后，黄宗智将这一概念引入中国，并试图用其解释“增长”和“发展”的关系，将以边际报酬递减为代价的单位总产值增加方式称为“没有发展的增长”。

作为一种接续，本文将“过密化”应用于农村养老服务领域，具体指政府主体按照一套标准化、精细化和严密化的量化指标体系，通过行政体系内部的充分动员，向农村输入大量养老资源，却没有真正满足农村老年人的养老需求、提升老年人的生活福祉，养老服务呈现出 “有增长、无发展”的特征。在基层社会场域，养老服务陷入内容、规则和方式多维度的过密化困境，导致养老资源投入未能有效转化为老人老年生活福祉的提升。

（一）养老服务内容过密化

一般来说，老年人的需求主要包括经济支持、生活照料和精神慰藉需求。迈向物质充裕时代，老年人的经济需求基本能够通过自身劳动或家庭支持得到满足，少量失能半失能老年人的生活照料需求也能通过市场化服务得到解决。相比之下，由于家庭的拆分化再生产与社会关系的理性化转向，老年人的情感慰藉难题逐步凸显出来。

为解决这一难题，政府在农村投建日间照料中心，试图通过老年空间营造将在村老年人聚集起来。同时，依托这一空间开展各种文化活动，强化老年人的社会交往密度，丰富其精神生活。然而，在具体的养老服务过程中，因存在重建设轻运营、重物质轻人文、重景观轻需求等偏好，农村养老服务仍停留在物质性层面，未能有效深入老年人精神需求层面。

1.重建设轻运营与养老设施难以有效运转

2012年以来，提高日间照料中心的覆盖率成为Ｃ县强化农村养老服务的重点工作，并于2019年将其正式纳入政府工作计划，将工作目标调整为辖区内全覆盖。近些年，Ｃ县日间照料中心覆盖率大幅度提高，然而，因政府要求与村庄能力错配，日间照料中心多处于停止运营状态。

政府一刀切地要求各村设置日间照料中心，并且要求村级组织配套适老化设施。然而，除了少数几个亮点村外，部分普通村的集体经济有限，且难以获得充足的政府资源支持，不仅没有能力为日间照料中心提供专门场地，而且没有办法承担日常经营成本。

面对政府要求，部分普通村只能采取以下措施进行形式化应对：一方面，在建设用地资源紧缺的情况下，普通村将村部空余办公室当作日间照料中心活动场地。由于日间照料中心属于休闲娱乐空间，村部大楼属于政治空间，将两种矛盾且充满张力的空间叠加在一起，老年人很难在其中放松身心。另一方面，由于集体经济匮乏，村级组织难以承担运营管理费用，除了迎检和做台账需要外，村干部平时会给日间照料中心大门上锁，不向在村老年人开放。可见，Ｃ县日间照料中心呈现出重建设轻运营特征，尽管普及率较高，但未能真正惠及在村老年人。

2.重物质轻人文与养老产品难以满足需求

在农村老年人精神需求日益凸显之际，养老产品只有深入老年人的精神需求层面，才能更好服务于老年人整体福利水平的提升。然而，Ｃ县养老服务呈现出重物质轻人文特征，政府将养老服务的重点放在硬件设施配套上，认为物质配套齐全后，自然会吸引老年人前来消费服务。然而，老年人与这些物质性养老产品的互动是个体性的、表层化的，他们在物质性产品的消费中，并没有和其他老年人产生密切的社会关联，也难以获得精神层面的满足。

事实上，物质产品只有和文化活动相结合，促进老年人的社会交往密度和情感互动浓度，老年人才能真正从“人”与“人”的互动中获得双向的、深层的和有温度的社会交往体验，其精神慰藉需求才能真正得到满足。

3.重景观轻需求与养老服务难以供需匹配

“景观”概念最初是地理学和生态学概念，指代一个区域总体风景画面和自然景象的可视化呈现。其后，“景观”概念被引入社会科学领域，并被赋予符号意义和社会意涵，不仅包含着视觉主体对景观的看法， 还包含着景观所表达的关系秩序。老年人是养老服务的视觉主体，他们对养老服务的需求实体化为养老景观，养老景观理应服从于老年人养老需求的满足。

然而，在具体的养老景观构建过程中，政府替代老年人，成为决定养老景观形态的视觉主体；政绩追求替代老年人需求，成为养老景观形塑的内在驱动，养老景观不再将目标聚焦于老年人需求满足，日益成为政府实现政绩的载体。其在村庄社会的表现是，政府追求养老景观带来的视觉震撼，未能真正和老年人的实际需求相对接，不仅导致资源浪费，而且无益于老年人养老水平的提升。

（二）养老服务规则过密化

伴随家庭养老功能式微和村社伦理淡化，养老问题逐渐从家庭领域溢出，成为备受关注的社会问题。提高日间照料中心普及率是政府积极回应农村养老问题的重要举措。然而，政府为规范日间照料中心而输入了大量规则，导致老年人成为被规训的对象，难以在复杂的空间管理中便利地消费服务。

1.时间管理标准化与老人生活节奏的偏离

农村老年人往往依据农时等自然节律调适自己的生产生活节奏，他们的时间安排具有不规则性、周期性特征。然而，日间照料中心采用标准化的时间管理方式，每日开放时间为8：00-15:00，且周末不营业，这种时间安排因脱嵌于老年人的时间安排，常常遭到老年人的抱怨，也影响到养老服务效果。

比如，夏天太阳出来得比较早，老年人早上五六点钟便起床了，他们希望日间照料中心开放时间能够提前一些，不然“等的焦急、难受”。再比如，在村庄公共空间日益萎缩的情况下，老年人常常因“不再方便串门” 而“无处可去”，日间照料中心能够为老年人提供专门的公共空间以承载老年人过剩的闲暇时光，然而，由于关门时间太早，老年人饭后只能“独坐家门”，难以排解油然而生的孤独情绪。

除此之外，老年人只有农忙和农闲的时间观念，没有双休观念，日间照料中心的“双休”设置进一步降低了其服务于老年人的能力。因时间管理标准化，偏离了老年人的时间节奏，养老服务在老年群体中的认同度较低。

2.空间管理精细化与老年人的身心结构偏离

为维护空间秩序，日间照料中心制定了精细化的空间守则，如不能大声讲话、吸烟、穿脏衣服、打赤膊等。因不符合老年人的生活惯习和身心结构，这些空间规则降低了老年人的养老服务体验。

事实上，这些看似不文明的行为，在农村生活系统中却有其合理性。以大声交谈为例，在开放程度较高的公共空间中，老年人习惯于大声说话，只有这样，周围人才能听得清，才便于加入这场向他人开放的谈话。若是轻声细语，反而会被他人误认为讲悄悄话，这不利于老年人敞开谈心。另外，抽烟不仅是生理需要，同时也是重要的社交方式，在农村，相互递烟、点烟是老年人开启话匣子的重要方式，“递完烟、抽两口，自然就有话说了”，禁止抽烟反而让老年人的交往受到一定阻碍。

另外，当前老人农业盛行，老年人需要长期和土地打交道，难以保持衣物干净整洁，若是想走进日间照料中心就需要回家换衣服，为避免来回折腾，老年人干脆不去日间照料中心了。

总之，精细化的空间管理规则因偏离于老年人的身心结构，导致原本服务于老年人的日间照料中心，变成老年人需要不断调适自身方能适应的具有规训意味的空间。

3.对象管理分类化与老年人的认知图式偏离

自理能力的老年人能够自如地进出日间照料中心，而失能半失能老人只有在子女亲戚的陪同下，才能进入日间照料中心。事实上，很多半失能老年人并没有多少行动障碍，且相比于一般老年人，他们更渴望融入老年群体，且认为自己更应该享受政府和村社集体提供的服务。

然而，当前针对他们的规定极大增加了他们接受日间照料中心服务的难度，并加剧了他们群体融入困难问题。总之，这种分类管理方式不符合老年人朴素的乡土认知，容易引发老年人的心态失衡和老年群体的关系区隔。

（三）养老服务方式过密化

合适的服务方式是实现供需匹配、提高服务效率和增进供给方与需求方良性互动的关键。然而，Ｃ县单向度的、去情感化的服务方式和严密化的过程考核，导致政府和老年人之间产生关系鸿沟，养老服务由此陷入低效供给状态。

1.单向度的服务供给

政府是Ｃ县养老服务供给主体，垄断了养老政策制定、服务标准设定和政策执行过程等内容，老年人缺乏制度化的需求表达和意见反馈渠道，由此，服务供给方（政府）和服务需求方（老年人）之间缺乏良性互动，无法建立服务改进机制。这种单向度的服务供给方式，严重影响了农村养老服务效果。

一方面，供需错配难题难以得到解决。由于缺乏对农村老年人的了解，政府在向农村老年人提供服务的过程中，常常以城市老年人的需求标准为导向，向农村老年人输入高端且现代的养老产品，寄希望于依托这些现代产品实现对农村老年人的改造。然而，这种不尊重农村老年人养老偏好的做法遭遇了现实反叛，那些现代化的养老产品不仅无人问津，还被农村老年人视为“资源浪费”。

另一方面，单向输入激活了农村老年人的权利意识和等靠要的心理。政府单向输入行为难以转化为农村老年人对政府养老服务的合法性认同，他们将政府的投入视为理所当然，并将自己的养老需求难以得到满足视为不正常现象。因此，一旦政府难以满足他们的预期，他们就会发出抱怨，认为政府“没有做到位”。在这种权利意识和等靠要心理下，政府提供的养老服务难以获得老年人肯定。

2.去情感化的服务过程

伴随学界对技术治理的反思，情感治理逐渐受到学者重视，并被视为连接国家和个体、增进治理者与民众良性互动的重要方式。在公共服务领域，情感要素因能弱化治理者和民众之间的权力边界，将两者置于相对平等的情感关系场域，并在情感能量的传递中，柔化彼此的关系，而被视为激发社会内生动力和潜力、降低服务落地成本的重要方式。

在日常运营中，日间照料中心管理人员是代表政府和老年人互动的直接主体，他们和老年人的情感互动过程，能够影响老年人和政府的情感关系质量。然而，“去情感化”的服务方式，不仅强化了管理者和老年人之间的身份边界，而且弱化了以服务撬动政府和老年人之间情感增量的作用，这种缺乏温度的服务方式不仅难以促进两者之间的情感关联，反而进一步加深了两者之间的情感隔阂，导致服务成本变高，服务效率变低，服务认同度未能得到有效提升。

3.严密化的服务考核

Ｃ县制定了精细化的考核体系以保证养老工作质量，然而，严密化的考核方式带来基层治理负担和村干部的形式化应对，没有提高养老工作效率。粗略来看，Ｃ县养老服务考核可分为日常考核和突击考核，前者主要考核村级组织是否完成了政府的指标要求，考核对象为养老工作台账；后者主要考核村级日间照料中心实际运营情况，考核方式为政府干部现场检查。然而，两种考核方式均导致村级组织的形式主义应对。

具体来看，一方面，政府制定的指标要求较高，村级组织只能形式过关。如Ｃ县政府要求村级组织每个月面向老年人开展一次活动，拍照上传系统，并做好纸质台账。在这种情况下，因缺乏走访入户时间，村干部只能上网照抄照搬其他地区经验，并通过变相发礼品的方式吸引老年人前来参与，拍好现场照片后，村干部便会草草结束活动，每次活动时间约半小时左右。

另一方面，突击检查是村干部养老工作压力的主要来源，为迎检，村干部会通过利益收买或许诺好处等方式，邀请在村老年人当“演员”，营造热闹非凡、一团和气的“真实现场”。这种方式虽然能够帮助村干部形式过关，但严重损害了干群关系，形塑出了“只讲利益”的老年人和“不讲群众工作方法”的基层干部。

此外，这种方式提升了农村养老服务的额外成本，养老服务变成“发礼品”才能吸引老年人前来消费的基层治理负担。