镇江市“一老一小”整体解决方案

为实施积极的应对人口老龄化国家战略，  贯彻《国务院办  公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》(国办发〔 2020 〕 52 号)及国家发改委促进养老托育发展专题视频会议精神，落  实省政府办公厅《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意  见》(苏政办发〔 2021 〕75 号)，  不断增强民生保障能力，满  足人民群众多层次多样化的养老托育服务需求，  现结合我市实  际，制定本实施方案。

一、实施背景

(一)发展基础

“ 十三五” 以来，  全市坚持把养老托育服务体系建设作为保 障和改善民生的重要内容，  着力强化制度设计、优化政策环境、 健全体制机制、深化改革创新，  养老托育服务体系建设取得积 极成效，  人民群众的获得感、幸福感、安全感显著提升。

政策体系更加健全。  制定出台《镇江市区养老服务设施布 局规划 2016—2020 年)  》《镇江市“ 十三五”老龄事业和养老服 务业发展规划》《关于进一步促进养老服务业发展若干措施的 通知》《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》 《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》等一 系列政策文件，  涵盖用地保障、税费优惠、政府补贴、医养结合、人才激励等重要环节。健全顶层组织构架，  先后建立镇江 市养老服务联席会、市促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展工作 联席会制度，  明确各部门职责分工，  形成统筹推进、各负其责、 上下联动、齐抓共管的良好工作格局。

保障能力持续增强。  聚焦重点人群，  持续强化设施建设和 服务水平提升，  基本养老的兜底保障能力逐步增强，  为省内第 三个在大市范围内统一城乡低保标准的城市，  与“ 十二五” 期末 相比，  城市特困人员集中和分散年供养标准分别增长 46.22%和 130.7% ，农村特困人员集中和分散年供养标准分别增长 53.5% 和 68.85% 。实施农村特困供养服务设施“ 双提升”工程，建成 3 家市(区) 级失能(失智) 特困人员集中供养服务机构。提高 居家养老服务保障水平，  建立农村留守和重点独居老年人探访 服务制度，  为全市 2020 户特殊困难老年人家庭实施“菜单式”居 家适老化改造，实现 60 周岁以上困难老年人和 80 周岁以上高 龄老人政府购买居家养老上门服务制度全覆盖。落实老年人政 策性保险制度，在全省率先实现 60 周岁以上老年人意外伤害保 险政府统保全覆盖。

服务体系逐步完善。  养老服务方面，  持续加大养老床位供 给，全市千名老人拥有养老床位数达到 40.8 张，养老机构总数 达到 118 家，护理型床位占养老机构床位占比近 60% 。累计建 成 3 个农村区域性养老服务中心、28 个城市街道日间照料中心， 400 多个老年人助餐点，全市城乡标准化社区居家养老服务中心覆盖率分别达到 80.2%和 52.2%。推进智慧养老服务建设， 在全 国率先建立“ 助餐服务信息管理系统”。托育服务方面，  突出保 障基本、增强普惠，  加快构建具有镇江特色的托育服务体系，  全市婴幼儿基本公共服务覆盖率达到 97.05%，  婴幼儿早期发展 指导覆盖率实现 100%，每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数达 到 2.4 个。依托婴幼儿早期教育服务体系建设扎实基础， 建立以 优质幼儿园为依托，  以亲子班为骨干，   固定场所服务与送教进 社区相结合的托育服务体系， 全市 277 所幼儿园中为 2—3 岁幼 儿提供托育服务的幼儿园 67 所，  开设托班 69 个。着力培育普 惠托育服务，创新开展“ 爱育镇江•成长小屋” 普惠托育试点项目， 全市普惠托育机构数量达到 9 家， 创成省级示范托育机构 2 家。深化改革成效显著。  推进公办养老机构运营机制改革，  积 极引导社会力量参与， 全市 42% 的公办养老机构实现公建民营， 社会力量举办或经营床位占床位总数达到 75%。稳步推进国家、 省居家和社区养老服务改革试点工作，  被民政部、财政部评为 改革试点成果特别优秀地区，  丹阳市、扬中市、句容市先后成 功入选江苏省第一、二、三批居家和社区养老服务改革创新示 范地区，  润州区“标准化社区居家养老服务中心建设” 项目被人 民日报社评为“2020  民生示范工程”。大力扶持品牌化、连锁化 社区居家养老服务机构，运营 10 个以上社区居家养老服务中心 的品牌化机构数量达到 4 家，1 家单位被认定为第三批省级养老 服务业综合发展示范基地，1 家单位被认定为第四批省级养老服务创新示范企业。

医养结合深入推进。  全面建立家庭医生签约服务制度，  全 市老年人家庭医生签约服务率达到 60%。全市共建成医养结合 机构 32 家， 20 家基层医疗卫生机构开设康复联合病房。推动医 疗机构与养老机构、日间照料中心、居家养老服务中心开展签 约合作，  全市三级综合医院老年人绿色就医通道率为 100%，二 级以上综合医院开设老年病科比例达 70% 。在全省创新开展医 疗机构向养老机构提供延伸医疗服务，  市中西医结合医院与润 州区 7 家养老机构签订延伸医疗服务协议。

发展质态持续优化。  连续 4 年实施养老院服务质量建设专 项行动，  持续提升养老机构综合管理服务水平。开展养老机构 消防审验专项整治，  完成 97 家机构消防审验整治工作，  其中省 定机构 50 家。出台《镇江市社区居家养老服务中心评定标准》， 引入第三方机构对养老服务进行评估和监管。积极应对新冠肺 炎疫情影响，  全市养老服务机构实现“零感染”。制定《 3 岁以下 婴幼儿托育服务合同(样本)  》，  在扬中市、京口区的已备案 托育机构进行试点，  进一步规范托育机构服务。着力培育养老 托育专业人才队伍，  持续实施养老护理员免费培训工程，  累计 培训 5000 人次，  托育从业人员数量达到 536 名，  其中保育人员 占比 47% 。建立市婴幼儿照护服务专家库，充分发挥专家在决 策咨询、学术研究、指导评审等方面的重要作用，  为推动托育 服务健康规范发展提供有力保障。

(二)发展趋势

全市养老托育服务体系建设的新机遇。  一是党委政府高度 重视。以习近平同志为核心的党中央高度重视养老托育服务工 作，  对养老托育服务发展作出重大决策部署，  为加快构建高质 量养老托育服务体系提供了根本遵循和行动指南。二是发展基 础坚实有力。全市经济综合实力不断增强，  实现地区生产总值 4763 亿元， 并保持平稳健康发展， 供给侧结构性改革加快推进， 为“ 十四五” 时期养老托育服务体系建设发展奠定了坚实的物质 基础。三是区域一体化提供支撑。  “ 一带一路”、长三角一体化 等多重国家区域战略在镇江叠加，  宁镇扬一体化加快建设，  全 市将继续拓展对外开放空间， 为区域养老托育服务向更广范围、 更宽领域、更深层次合作发展提供了优越发展环境。全市养老托育服务体系建设的新挑战。  一是服务需求持续 扩大。第七次全国人口普查数据显示，  全市 60 周岁以上老年人 口占常住人口比例达到 23.56%，  高于全省 1.72 个百分点，  预计 到 2025 年我市常住人口将达到 323 万人， 老年人口占比将达到 26%，  全市养老服务体系将面临严峻考验； 按照每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数达到 4.5 个的要求，加快托育设施建设的任 务十分艰巨。二是服务质量需加快提升。伴随着未来城镇化率 的不断提高和产业的快速发展，  外来人口和社会就业将持续扩大， 对专业化、便利化、多样化的养老托育需求将持续加大， 对养老托育机构的服务业态、品质、从业人员素质、专业照护等专业化服务能力的要求逐渐提升。三是养老托育服务发展不 均衡不充分的问题依然存在，  资源配置尚不充分，  城乡养老托 育服务发展不均衡，  农村养老机构床位利用率不高等短板弱项 有待解决，  居家养老服务设施建设还不够到位，  普惠性养老托 育服务供给存在一定缺口。

二、总体要求

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，  全面落实 习近平总书记对江苏工作重要指示精神，  立足新发展阶段，  贯 彻新发展理念，构建新发展格局，  紧扣“ 争当表率、争做示范、 走在前列”新使命新要求，  坚持以人民为中心的发展思想，  以推 动高质量发展为主题，  以满足人民日益增长的美好生活需要为 根本目的，  进一步补齐养老托育服务短板弱项，  提升养老托育 服务品质和效率，  着力完善全方位、多层次、高质量、均衡发 展的养老托育服务体系，  为开启全面建设社会主义现代化新征程、谱写 “ 镇江很有前途”新篇章奠定坚实基础。

(二)发展原则

坚持兜好底线，  推动普惠发展。  充分发挥政府主导、市场 参与作用，  聚焦养老托育服务公益普惠属性，  统筹“ 兜底线、促 普惠、市场化” 协同发展，  扩大兜底保障、普惠可及等多元服务 供给，  持续优化供给结构、创新服务模式、提升服务质量，  不 断完善城乡社区服务机构及设施建设，  多渠道增加服务资源供给，不断满足人民群众多层次、多样化服务需求。坚持以人为本，  顺应发展趋势。  贯彻以人民为中心的发展 思想，  聚焦养老托育群体在社会保障、医疗卫生等民生问题上 的“ 急难愁盼”，  加快建设符合镇江实际情况、顺应人口老龄化 趋势的保障和服务体系，  将保障和改善养老服务水平建立在经 济和财力可持续基础上，  有效解决人民群众的问题，  使养老托 育服务发展做到愿望和效果相统一。坚持区域统筹，  促进均衡发展。  坚持系统观念，  把握好养 老托育服务发展规律，  统筹处理好局部与整体、速度与质量、 事业与产业之间的关系，  促进城乡之间、区域之间养老托育服 务资源有序自由流动，  推动服务提质扩容增效，  推进事业产业 协同发展，提升发展的整体性、均衡性和协调性。坚持改革创新，  激发市场活力。  以养老托育服务供给侧结 构性改革为主线，  运用改革思维、创新举措解决养老服务发展 过程中遇到的矛盾和问题。加快转变政府职能，  深入推进养老 托育领域“ 放管服” 改革，  着力优化营商环境，  进一步激发社会 力量参与养老托育服务积极性。

三、发展目标

到 2025 年，  养老托育工作推进机制全面建立，  基本形成满 足镇江人民群众发展需求的、与镇江经济社会发展水平相适应 的高质量养老托育服务体系，  养老托育服务和产品供给更加优 质多元，  财税、金融、人才、科技等支撑更加有力，  全社会的获得感、幸福感和安全感进一步提升。

——服务体系更加健全。  养老服务方面，全面构建居家社 区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体 系，  家庭养老支持政策普遍建立，  居家养老服务内容更加丰富， 社区养老服务功能更加完善，  养老机构功能结构进一步优化。 托育方面，  着力构建多元、规范、满足城乡需求的婴幼儿照护 服务体系，  推动行业发展的政策法规、标准规范、服务供给、 综合监管等支撑保障体系基本建成。到 2025 年，  全市每千名老 人拥有养老床位数达到 41 张，每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托 位数达到 4.5 个。

——基本保障更加有力。  完善兜底性养老服务，抓好特困 老人、低保老人、计划生育家庭特殊家庭、失能半失能老年人 养老服务保障。全面支持婴幼儿家庭照护服务发展，  对确有照 护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务。各级医疗机构做好基 本公共卫生服务、老龄健康服务、妇幼保健服务工作。到 2025 年，  全市有集中供养意愿的生活不能自理特困人员集中供养率 达到 100%，老年人接受居家上门服务覆盖率达到 18%， 婴幼儿 基本公共服务覆盖率保持 100%水平。

——服务质量更加优化。  服务标准化、专业化、规范化建 设迈出新步伐，养老托育服务人才队伍的结构和素质全面优化。 到 2025 年，  全市护理型床位占机构养老床位占比达到 70%，等 级养老服务机构占比达到 70%，建成 10 家婴幼儿照护优质服务示范点。

表 1    镇江市“ 十四五”养老托育服务发展指标