民政部印发的《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），对三级养老服务网络的设置方式、功能定位和运行机制作出明确部署，这是推动县域养老服务体系从制度建构转向政策落地的重要制度安排。

破解养老服务体系结构性矛盾

近年来，我国养老服务体系建设在多个维度取得积极进展，但也存在一些结构性问题，制约了养老服务的可及性、便利性和精准化。一是养老服务资源分布较为分散，居家、社区、机构等养老服务方式之间相互分割、衔接不畅，存在信息壁垒和服务割裂等问题。二是城乡养老服务发展不均衡，农村地区受人口分布、服务半径和专业资源限制，养老服务设施“小散弱”问题仍然突出。三是养老服务供需匹配仍需优化。不同年龄、健康状况和家庭环境的老年人，其养老需求存在差异，当前服务供给在需求识别、精准匹配和专业支持方面仍有不足。

针对上述问题，《指引》提出“加快构建统筹协调、供需适配、运转高效、覆盖城乡、持续发展的城乡三级养老服务网络”。其中，县级综合养老服务管理平台作为“中枢”，承担着服务示范、行业指导、应急救援、资源协调、数据归集等功能；乡镇（街道）区域养老服务中心作为“桥梁”，应具备专业照护、服务转介、资源链接、探访关爱等功能；村（社区）养老服务设施站点作为“终端”，应具备日间照料、上门服务、文娱服务、短期托养、助餐服务等功能。

推动资源整合与协同运行

城乡三级养老服务网络的核心价值在于发挥枢纽作用，贯通居家、社区、机构等不同服务形态，畅通养老服务政策传导和需求响应机制，将分散的资源与服务整合为连续可及、协同运行的支持体系。

一是贯通不同服务形态，促进养老服务链条顺畅衔接。县级平台通过统筹专业照护资源，为重度失能老年人提供机构照护，同时向乡镇（街道）中心和村（社区）站点输出技术标准、专业服务和人才培训；乡镇（街道）中心既可以为轻度失能老人提供集中照护，也可以依托村（社区）站点向居家老年人提供上门服务，并为家庭照护者提供培训和喘息支持；村（社区）站点则将专业照护与邻里互助有机衔接，让老年人获得连续高效的养老服务。

二是畅通政策传导机制，推动养老服务政策有效落实。对于高龄津贴、养老服务消费补贴、老年助餐补贴等政策，部分老年人仍面临不知晓或申请不便利等问题。可以由县级平台归集政策信息和协调资源，由乡镇（街道）中心承担政策咨询职责，并通过村（社区）站点开展政策宣传和协助办理，推动养老服务政策更加顺畅地传递到基层。

三是推动需求精准响应，实现从“人找服务”向“服务找人”转变。养老服务最终要落脚到满足老年人的实际需求。城乡三级养老服务网络通过探访关爱、智慧管理等方式，形成从发现需求、承接和转介服务、资源匹配到服务提供的闭环机制，提高服务精准性和及时性。

推动设施布局转向机制建设

《指引》为各地健全三级养老服务网络提供了统一的专业指导，明确县、乡镇（街道）、村（社区）三级站点的设置方式、功能定位与运行机制，破解此前各地建设标准不统一、推进不均衡的问题，从而推动碎片化的养老服务资源统筹整合，优化养老资源配置效率，提升养老服务可及性、精准度。

城乡三级养老服务网络能否发挥作用取决于三级站点能否形成稳定的分工与协作关系。三级站点的建成并不意味着服务网络自然形成，如果缺乏清晰的功能边界、常态化的资源调度和规范的服务转介，各级设施仍可能各自为政。下一阶段，应将建设重点放在运行机制制度化上，通过认定管理规范三级站点建设，借助统计分析掌握资源配置和服务运行状况，并以监督评价及时纠正功能虚化、衔接不畅等问题，更好满足老年人多层次多样化养老服务需求。（作者系中国人民大学人口与健康学院院长 杜鹏）